卫生部向全国人大常委会报告医改框架
26日下午，卫生部部长陈竺代表国务院，向全国人大常委会作了关于城乡医疗卫生体制改革的报告。面向100多位
全国人大常委会委员，陈竺报告了医改的基本思路和框架，以及下一步的工作部署。
至此，社会各界空前关注、但因各方争议纷纷一直难产的“医改方案”，终于撩起了神秘面纱。
国务院早于2006年8月成立深化医药卫生体制改革部际协调工作小组。该小组由国家发改委与卫生部牵头，协调16
个部门，共同研究医改的重大问题。协调工作小组先后委托国务院发展研究中心、北京大学、世界银行、世界卫生组织等
九家中外机构，进行独立平行的医改方案设计。
九套方案各持己见，与之相关的十余个政府部门立场也不尽相同。长达一年多的时间里，由于利益取向和观念冲
突，围绕涉及医改的几大关键问题，各方基于不同立场激烈交锋。但医改中涉及万民福祉的最核心内容，也在激烈交锋中
得到充分讨论和反复碰撞，大的原则亦逐渐清晰，并获各方认可。
“通过前一阶段的工作，初步确定了深化医药卫生体制改革的基本思路和总体框架。”今天的报告中，陈竺部长开
宗明义。
“公益性”是医改指导思想的关键词
陈竺具体阐述说，医改总体目标是建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉
的公共卫生和基本医疗服务，促进人人享有基本医疗卫生服务。
实现这一总体目标分两步走。到2010年,在全国初步建立基本医疗卫生制度框架，努力缓解城乡、地区、不同收入
群众之间基本医疗卫生服务差距扩大的趋势，有效缓解民众看病就医中的突出问题。到2020年，建立覆盖城乡居民的基本
医疗卫生制度，形成多元办医格局，适应人民群众多层次的医疗卫生需求。
陈竺描述，到2020年覆盖城乡的这一基本医疗卫生制度，包括公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系
、药品供应保障体系等四大体系。以及与此相对应的两项基本制度，即基本药物制度以及医院管理制度。这就是未来医疗
卫生体制大厦的四梁八柱。
在统领医改的指导思想中，“公益性”是一个关键词。但方案在强调政府责任和投入的同时，也重视市场的作用
。
此前，医改是坚持市场化改革方向，还是保持医疗卫生服务的公益性，曾引发各方巨大争议。在方案的设计酝酿
过程中，始终存在两种截然不同的声音。
陈竺表示，医改必须坚持公共医疗卫生的公益性质和为人民服务的宗旨，强化政府责任和投入。同时，坚持预防
为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开，着眼于实现人
人享有基本医疗卫生服务的目标。
此前，有关中国医改学习哪个国家的现有模式，各方也是分歧巨大。一般而言，以英国为代表的全民医保模式、
以德国为代表的社会保险模式、以美国为代表的商业保险模式及以新加坡为代表的个人储蓄模式，被视为四种主要医疗保
障制度模式。这四种模式处理公平和效率问题各有独到之处，亦各有利弊。
陈竺表示，中国医改当“坚持立足国情，建立中国特色的医药卫生体制。坚持公平与效率的统一，实现政府主导
与发挥市场机制作用相结合”。就长短期目标来看，则应“统筹兼顾，把完善制度体系与解决当前突出问题结合起来”。
强化政府责任和投入
陈竺今天明确表示，医改要“确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位”。他说，公共卫生服务将
主要通过政府筹资，向城乡居民提供均等服务。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用，而特需医疗服务由
个人付费或通过商业健康保险支付。
为此，中央和地方都要大幅度增加卫生投入，逐步提高政府卫生投入占财政总支出比重，提高政府卫生投入占卫
生总费用的比重，政府投入兼顾医疗服务供方和需方。
陈竺表示，政府新增卫生投入将重点用于公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和城乡居民基本医疗保障。
而且，政府投入将着力加快建立和完善“以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医
疗卫生服务网络”。其中，政府将重点办好县级医院和每个乡镇一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，大力改善
农村医疗卫生条件。同时，建立和完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。
与此同时，大医院则要充分发挥承担急危重症和疑难病症的诊疗、医学教育和科研、指导和培训基层卫生人员等
方面的骨干作用。整合现有城市卫生资源，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。
政府投入兼顾供方和需方
“政府投入兼顾医疗服务供方和需方。”陈竺在报告中说。
这一表态为此前的“补供方”还是“补需方”之争初步画上句号。医改争议中，“补供方”思路深得卫生部门青睐
；由于“补需方”是政府出钱购买医疗服务，因强调社保机构的作用，而深受社保部门的拥护。
但补供方和补需方两种观点各有利弊。“补供方”是政府投入主要补贴给医疗服务的提供方，即各类医疗机构。反
对者指出，庞大的补贴补到医疗机构手里不一定能见效果。因为按照这种方式，固然消除了医疗机构和医生的逐利冲动，
但很难设计出一套有效的激励机制，激励医生积极工作。补供方势必以损失医疗服务效率为代价，英国模式中的问题已经
验证了这一点。
补需方也同样存在弊病，难度则在于如何设计一套有效的方式，公平合理地补贴到病患手中。而且，目前“补需
方”说也更多停留在理论设计的层面上，尚需实践验证。
但陈竺的报告表明，医改方案最终采取了对供方、需方同时补贴的折衷办法。不过，陈竺今天并没有详细就政府
投入如何“兼顾医疗服务供方和需方”作进一步说明。
“以药养医”将退出历史舞台
一直以来，“以药养医”被视为“看病贵”的制度性顽疾。
目前，我国医疗卫生总支出占GDP的比例仅为5．6％，政府支出占我国医疗卫生总支出的比例仅为17％。另有统计
数据显示，在我国公立医院的支出中，政府投入的只占7％，有的三甲医院甚至只有3％，剩下的支出均要靠医院自筹解决
。在政府财政投入不足的情况下，医院通过药品价格加成收入弥补其财政投入不足所需的运营和发展费用，在我国被称为
“以药养医”。
现行“以药养医”制度使得医疗机构成为逐利机构。利益驱动下，有些医疗机构过度医疗现象也屡见不鲜。一支
青霉素的价格只有几毛钱，利润极低，没有回扣，医生便使用疗效接近但价格较高的头孢类药物。目前市场上已经有很多
廉价药品难觅踪迹，此前上海一病危儿童需要最普通的抗菌药物“复方磺胺甲刲唑注射剂（复方新诺明）”，竟在全上海
找不到。
陈竺表示，公共卫生机构将实行全额预算管理。政府举办的各种医疗卫生机构，将探索实行收支两条线、公共卫
生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效办法，严格收支预算管理，探索改革药品价格加成政策，逐步改革基层医疗
卫生机构以药补医机制，维护公益性质。
医改的上述方向意味着，实行数十年的“以药养医”现行体制将退出历史舞台。
陈竺明确表示，未来将实行医药收支分开管理，逐步取消以药补医机制，切断医院运行与药品销售的利益联系，降
低药品价格。同时，采取增加财政补助、适当提高医疗服务价格等措施，完善公立医院补偿机制，规范收支，加强财务监
管。
还将同时配套改革医疗机构人事制度，完善分配激励机制，体现医务人员的技术劳务价值，充分调动医务人员的
积极性，不断提高医疗服务的质量和水平。
在医院管理制度改革方面，陈竺表示，将积极推行医疗机构属地化全行业管理。所有医疗机构，不论所有制、投
资主体、隶属关系和经营性质，均由当地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。医疗卫生监管部门加强对医
疗机构准入、运行、服务行为和质量的监管，依法整治医疗广告过多过滥、误导欺骗患者的问题，严厉打击各种危害人民
群众身体健康和生命安全的违法行为。
陈竺表示，公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，建立和完善法人治理结构，明确政府
和医院管理者的责权，实行院长负责制，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的
内部运行机制。
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